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Text - Die Macht der wissenschaftlichen Mitarbeiter/Innen am BVerfG

Wer schützt uns vor den Bundesverfassungsrichtern und ihren wissenschaftlichen Mitarbeitern?

Mit jeder Nicht-Annahme-Entscheidung von Relevanz beschädigt das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) sein Ansehen.
Ein honoriger Hamburger Arzt, der Sprecher der bundesweit organisierten älteren Mitbürger ist, fordert den Schutz gerade der älteren Mitbürger vor dem BVerfG.
Aber schon Konrad Adenauer und FDP-Alt-Justizminister Thomas Dehler hatten ihre Probleme mit dem BVerfG.

Im Gegensatz zu anderen Verfassungsorganen kann das BVerfG erst im Jahre 2002 auf ein 50-jähriges Bestehen zurückblicken. Während in den ersten beiden Jahrzehnten das Verfassungsgericht die Grundrechte der Bürger gegenüber dem Staat und der Verwaltung aktiv schützte und Gesetzgeber und Verwaltungen zur strikten Beachtung der Grundrechte in deren traditionellen Wertgehalt zwang, ging diese Schutzfunktion - auch durch die zunehmende Überlastung des Gerichts - allmählich, gleichsam schleichend immer mehr verloren.

So war es schon in den siebziger Jahren die Regel, dass eine erfolgreiche Verfassungsbeschwerde gegen ein Urteil 5 Jahre bis zu der Entscheidung brauchte. Für den Betroffenen, der dann in Karlsruhe gewann, waren aber in der Zwischenzeit die ,,grundrechtswidrigen" Lebensverhältnisse weitergelaufen und konnten kaum mehr zurückgeholt werden.

Hält sich ein Mitbürger von einer behördlichen Maßnahme in seiner Grundrechten verletzt, so muss er in der Regel zunächst den Rechtsweg der Verwaltungs-, Finanz-, Arbeits- oder Sozialgerichte durchkämpfen bis er, wenn er vorher nicht Recht bekommen hat, Verfassungsbeschwerde erheben kann. Für den Weg bis zu einer erfolgreichen Verfassungbeschwerde benötigt man im Durchschnitt 10 Jahre.

Dies führt aber dazu, dass sowohl der Gesetzgeber als insbesondere auch die Exekutive sich immer weniger vor ,,Karlsruhe" fürchtet und mental gegenüber den Grundrechten der Bürger die Sensibilität verliert unter dem Motto ,,Hauptsache, Alles läuft". So haben Beamte und Richter meistens nur noch dann ein Gespür für die Grundrechte, wenn auch sie direkt oder indirekt betroffen sein könnten. Aber vielleicht ist das menschlich.

Das BVerfG selbst büßt auf diese Weise leider immer mehr von seiner Autorität ein. Denn bis einer in Karlsruhe einmal Recht bekommt, ist die Sache auf der tatsächlichen Ebene längst vergessen und der ,,kämpfende" Bürger wird mit dem Etikett des ,,Michael Kohlhaas" bedacht.1)

Wenn hierzu die ehemalige Bundesjustizministerin, Leutheusser-Schnarrenberger2), von der schleichenden Umdeutung der Grundrechte spricht, so sollte besser von einem Unterlaufen der Grundrechte des Einzelnen durch globalisierende Gesichtspunkte der Allgemeinheit - d. h. des Staates - gesprochen werden. Dies bedeutet aber, dass die Augenbinde der Justitia beim BVerfG abgelegt und damit abhanden gekommen ist. Nicht mehr die Grundrechtsverletzung beim Einzelnen, sondern die Konsequenzen für den Staat - d. h. die Allgemeinheit - wird gesehen, sollte eine Grundrechtsverletzung verfassungsgerichtlich anerkannt werden.

Die Reflektion dieser Sichtweise bedeutet, dass alle staatlichen Organe der Exekutive bis zur untersten Verwaltungsbehörde die Grundrechte des Einzelnen nur noch in globalisierender
,,Gesamtschau" gewährleistet sehen wollen. Aber auch der Gesetzgeber ist längst entsprechend infiziert. Die globalisierende Betrachtungsweise führt aber zu einer Verletzung des vom Grundgesetz gewollten lndividualrechtsschutzes.

Bedeutsam ist, dass die Globalisierungstendenzen von einigen Richtern am BVerfG abgelehnt werden, von anderen wieder stark befürwortet werden. Wehe dem, der zum ,,falschen" Berichterstatter kommt.

Deshalb ist es wesentlich, in welches Dezernat - d. h. an welchen richterlichen Berichterstatter und damit auch zu welchem wissenschaftlichen Mitarbeiter -eine erhobene Verfassungsbeschwerde gelangt.

Wird eine Verfassungsbeschwerde erhoben, so gelangt sie zunächst in die Posteingangsstelle, wo die Sendung nach dem allgemeinen Geschäftsverteilungsplan des BVerfG entweder dem 1. oder dem 2. Senat zugeteilt wird. Dabei ist hier durch den entsprechenden Justizbeamten ohne weiteres eine ,,falsche" Zuteilung möglich, wenn z. B. eine Verfassungsbeschwerde eine Grundrechtsverletzung durch abgabenrechtliche Maßnahmen rügt und gleich zeitig eine Verletzung der in Art. 12 GG gewährleisteten Berufsfreiheit und des Eigentumsschutzes aus Art. 14 GG zur verfassungsrechtlichen Prüfung gestellt wird. Denn im ersteren Fall wäre der 2. Senat und im zweiten Fall der 1. Senat zuständig.

Innerhalb der Senate werden die eingegangenen Verfassungsbeschwerden vom Präsidialrat des Senats - d. h. einem höheren Justizbeamten ohne richterliche Funktion - nach der jeweils nur für ein Jahr bzw. das jeweilige Folgejahr beschlossenen Geschäftsverteilung den einzelnen Richtern und ihren wissenschaftlichen Mitarbeitern zugeteilt. Wird eine solche Zuweisung als ,,falsch" zurückgewiesen, muss mit den sonst möglicherweise zuständigen Verfassungsrichtern und deren wissenschaftlichen Mitarbeitern eine Klärung erfolgen. Wehrt sich ein Verfassungsrichter mit seinen wissenschaftlichen Mitarbeitern nicht gegen eine ,,falsche" Zuweisung verbleibt es bei der falschen Zuweisung.

Eine entscheidende Rolle spielen die wissenschaftlichen Mitarbeiter der Dezernate; denn kein Verfassungsrichter kommt ohne diese wissenschaftlichen Zuarbeiter aus3). Sie sind die Arbeitsbienen des BVerfG. Es handelt sich um junge Richter von anderen Gerichtszweigen, die sich freiwillig für diese Tätigkeit melden und nach positiver Prüfung ihrer Geeignetheit für 4 Jahre an das BVerfG von ihrer Landesjustizverwaltung abgeordnet werden. Sie haben damit nicht den Status eines Richters, sondern eines höheren Beamten der Justizverwaltung.

Praktisch hängt jedoch die Rechtsprechung des BVerfG von diesen wissenschaftlichen Mitarbeitern ab; denn jeder Verfassungsrichter erarbeitet die Voten seiner wissenschaftlichen Mitarbeiter schon aus Gründen der eigenen Arbeitsüberlastung nicht noch einmal von Anfang an durch, überprüft und liest die angegebene Zitatstelle selbst nicht noch einmal nach. Damit unterliegt er aber unweigerlich nicht nur der Zitatinterpretation seines wissenschaftlichen Mitarbeiters. Auch in den Dezernatsbesprechungen sind die wissenschaftlichen Mitarbeiter dann so ,,fit", dass es dem dezernatsleitenden Verfassungsrichter schwer fällt, eine grundsätzlich andere Meinung zu vertreten. Nicht ganz zu Unrecht werden daher die wissenschaftlichen Mitarbeiter insgesamt als der ,,3. Senat" des BVerfG bezeichnet.

Dies wird gerade bei Verfassungsbeschwerden wegen Verletzung der Grundrechte relevant; denn der zuständige Verfassungsrichter sieht den individuellen Sachverhalt und damit den vollen Inhalt der eingereichten Verfassungsbeschwerde in der Regel nicht. Dies hat für das Annahmeverfahren bei Verfassungsbeschwerden entscheidende Bedeutung.

Damit liegt aber die Annahme einer Verfassungsbeschwerde weitgehend in den Händen der wissenschaftlichen Mitarbeiter. Hierbei sollte man sich vergegenwärtigen, dass ein Votum des wissenschaftlichen Mitarbeiters zu Nicht-Annahme einer Verfassungsbeschwerde für ihn weniger Arbeit bedeutet, als die Annahme mit der später ausführlich zu erarbeitenden umfangreicheren Begründung im positiven oder negativen Sinne.

Hinzu kommt, dass man sich wegen der fehlenden Bindungswirkung der Nicht-Annahme-Entscheidung viel salopper über frühere Entscheidungen des BVerfG hinwegsetzen kann als bei Senatsentscheidungen, die dann noch in der amtlichen Entscheidungssammlung des BVerfG veröffentlicht werden. Denn die Nicht-Annahme-Entscheidungen werden nicht allgemein veröffentlicht und gelangen damit kaum an die Öffentlichkeit und entziehen sich damit weitgehend der öffentlichen und insbesondere der rechtswissenschaftlichen Kritik.

Im Hinblick auf die Sitzungen der Kammern der Senate - denn nur die 3 Richter einer Kammer können die Nicht-Annahme einer Verfassungsbeschwerde beschließen - verständigen sich die zuständigen wissenschaftlichen Mitarbeiter bereits vorab über die Nicht-Annahme bzw. Annahme einer bestimmten Verfassungsbeschwerde.

Durch den von den wissenschaftlichen Mitarbeitern vorbereiteten Nicht-Annahme-Entscheid erhält die Mehrheit von 5 Richtern des eigentlich zur Entscheidung berufenen 8-köpfigen Senats von dem Inhalt der Verfassungsbeschwerde und dem zugrunde liegenden Sachverhalt überhaupt keine Kenntnis, obwohl nicht ausgeschlossen werden kann, dass der Senat selbst mit einem Mehrheitsvotum von 5 Mitgliedern eine andere Auffassung hätte vertreten und der entsprechenden Verfassungsbeschwerde hätte stattgeben können, im Gegensatz zu den 3 Mitgliedern seiner Kammer, die die Nicht-Annahme beschlossen haben.

Der Umfang dieses rechtsstaatlichen Problems der Nicht-Annahme von Verfassungsbeschwerden für den Grundrechtsschutz des einzelnen Bürgers ist erschreckend.

Aus der amtlichen Statistik des BVerfG für das Jahr 1998 ergibt sich, dass 4.676 Verfassungsbeschwerden erhoben wurden, davon aber 4.454 der Nicht-Annahme verfielen. Damit erfolgte in 95,25 % der Fälle eine Verweigerung der Sachentscheidung und damit des effektiven Grundrechtsschutzes. Eine bedrückende Zahl im 50. Jahr der Verabschiedung des Grundgesetzes und der Grundrechte! Man fühlt sich fast an Shakespeare erinnert, der Hamlet sagen lies: ,,Es ist etwas faul im Staate Dänemark!"

Nach dem Gesetz ist die - verfassungsrechtlich ohnehin problematische - Nicht-Annahme einer Verfassungsbeschwerde nur dann zulässig, wenn die mit der Verfassungsbeschwerde aufgeworfene Verfassungsrechtsfrage keine rechtsgrundsätzliche Frage aufwirft und dem Beschwerdeführer kein besonderer Nachteil durch die Nichtentscheidung entsteht. Doch beide Begriffe werden in einer kaum noch nachvollziehbaren Weise aufgelöst und in ein willkürliches Ermessen umfunktioniert.

So wurde z. B. die enteignungsmäßige Entziehung der Kassenpraxis erfahrener 68-jähriger Vertragsärzte mit ihren langjährigen Patienten als nicht rechtsgrundsätzlich von der 2. Kammer des 1. Senates angesehen und in der Begründung angegeben, dass erfahrungsgemäß Menschen dieses Alters nicht mehr voll geistig leistungsfähig seien und somit eine Gefahr für die Allgemeinheit darstellten.4)

Nach Auffassung hoher Bundesrichter und fast aller namhaften Staatsrechtler hätte eine solche Entscheidung vor den Senat und nicht vor die aus 3 Richtern (Frau Jaeger, Prof. Dr. Steiner und Dr. Kühling) besetzte Kammer gehört.

So wird die Nicht-Annahme-Entscheidung der Kammer in dieser Sache als rechtsmißbräuchliche Verhinderung einer notwendigen Senatsentscheidung angesehen. Ein aktiver Hochschullehrer für Staats- und Verfassungsrecht meinte, dass es einem bei solcher Praxis der Nicht-Annahme vor Wut den Schaum vor den Mund treibe.

Tatsächlich gibt es beim BVerfG auch keine Auflistung der Rechtsfragen und Sachverhalte, denen ,,keine" grundsätzliche Bedeutung von den Kammern beigemessen wurde. Wahrscheinlich wäre eine solche Auflistung, die der Öffentlichkeit zugängig wäre, verheerend und für das BVerfG beschämend. Wahrscheinlich würde eine solche Liste aufzeigen, dass das BVerfG in ,,freier" Ermessensentscheidung über die Kammern nur noch die Sachen zur Senatsentscheidung annimmt, die man auch selbst gerne entscheiden möchte.

Andererseits darf nicht übersehen werden, dass Kammern auf diese Weise Senatsentscheidungen verhindern können. So mag man es kaum glauben, dass vom BVerfG (unter diskussionsmäßiger Einbeziehung der wissenschaftlichen Mitarbeiter) an den Gesetzgeber sogar das Verlangen herangetragen wurde, eine Ablehnung der Annahme einer Verfassungsbeschwerde nach ,,völlig" ,,freiem" Ermessen - d. h. praktisch willkürlich - durchführen zu können.

Die zu dieser Frage eingesetzte Benda-Kommission hat dieses Ansinnen, Gott sei Dank, als grundgesetzwidrig abgelehnt. D. h. es müßte erst Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG geändert werden.5) Hiermit ist aber zugleich gesagt, dass die gegenwärtige Praxis der Nicht-Annahme-Entscheidungen sich in einer verfassungsrechtlichen Grauzone bewegt. Der ehemalige Präsident des BverfG, Prof. Dr. Ernst Benda, hat hier wie beim Volkszählungs-Urteil des BVerfG6) einer verfassungsrechtlichen Gefahr für den Grundrechtsschutz des Einzelnen offensichtlich Einhalt geboten.

In der Öffentlichkeit werden leider Nicht-Annahme-Entscheidungen des BVerfG als Sachentscheidungen des BVerfG gewertet. Dies ist jedoch ein elementarer Irrtum; denn das BVerfG hat selbst entschieden, dass Nicht-Annahme-Entscheidungen keinerlei Bindungswirkung gegenüber Gesetzgeber, Verwaltung und Gerichten zukommt.7) Eine solche Bindungswirkung wäre auch mit dem Grundgesetz in seiner jetzigen Fassung nicht zu vereinbaren. So kann jederzeit - insbesondere im Hinblick auf Art. 1 III GG - der gleiche Sachverhalt an das BVerfG hergetragen werden, zur Entscheidung angenommen und vom Senat zugunsten des Beschwerdeführers entschieden werden.

Auf diesen Sachverhalt mussten allerdings auch hohe Beamte selbst des Bundeskanzleramtes und sogar des Bundesjustizministeriums hingewiesen werden, als sie Vertragsärzten, die sich wegen der 68-Jahresgrenze an den Bundeskanzler und die Bundesiustizministerin wandten, schriftlich antworteten, dass das BVerfG In dieser Frage (sachlich) entschieden habe.

Eine derartige Auffassung maßgebender Ministerialbeamter verletzt schlechthin Art. 1 III GG; denn solange keine Sachentscheidung durch einen Senat des BVerfG vorliegt, hat jedes Gericht und jede Behörde selbständig zu prüfen, ob eine gerügte Grundrechtsverletzung gegeben ist und kann sich nicht auf eine Nicht-Annahme-Entscheidung einer Kammer des BVerfG beziehen, weil eine Nicht-Annahme-Entscheidung keine Bindungswirkung nach § 31 BVerfG auslöst.

Wenn man sich die tatsächlichen Veränderungen der Rechtsprechung zu den Grundrechten durch das BVerfG vergegenwärtigt, so kann man wohl davon ausgehen, dass der Globalisierungs-Gesichtspunkt bei den Grundrechten gegenüber der traditionellen Auffassung der Väter des Grundgesetzes entscheidend durch die wissenschaftlichen Mitarbeiter bewirkt wurde. Und dabei sollte man nicht außer Acht lassen, dass gerade wissenschaftliche Mitarbeiter nach ihrer Zeit beim BVerfG noch Karriere machen wollen! Und Karriere läßt sich für sie nur im Staatsapparat machen. Und wehe, wenn man hier einen zukünftigen Arbeitgeber zu sehr verärgert.

Ein Grund für die ,,Erkrankung" des BVerfG ist zweifellos die Arbeitsüberlastung des Gerichts. Hier darf man aber nicht vergessen, dass mit der Wiedervereinigung zu den 61,7 Mill. Menschen im Westen 16,6 Mill. Bürger in den neuen Bundesländern hinzugekommen sind. Das sind 27 % mehr als vorher. Dies alleine würde es schon rechffertigen, durch eine Änderung des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht neben dem bisherigen ersten und zweiten Senat einen dritten Senat zu errichten. Dies würde im Hinblick auf Verfassungsbeschwerden statistisch eine Entlastung der bisherigen Verfassungsrichter und deren wissenschaftlichen Mitarbeitern um 33,3 % erbringen. So hätten die Verfassungsrichter und ihre wissenschaftlichen Mitarbeiter mehr Zeit über die traditionellen Werte der Grundrechte des Grundgesetzes und ihre historische Bedeutung nachzudenken. Also warum nicht einen echten 3. Senat?

Doch die Richter des BVerfG wünschen insoweit offenbar keine Arbeitserleichterung. Angegebener Grund: Mit einem 3. Senat würde die Einheitlichkeit der Rechtsprechung des BVerfG gefährdet. Doch für jeden Juristen ist erkennbar, wie vorgeschoben dieses Argument ist. So hat z. B. der BGH 12 Zivilsenate und 5 Strafsenate, das Bundesverwaltungsgericht und der Bundesfinanzhof jeweils 11 Senate, das Bundesarbeitsgericht 10 Senate und das Bundessozialgericht 14 Senate, ohne dass es zu einer Gefährdung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung dieser Gerichte gekommen wäre. Denn für den Fall divergierender Entscheidungen einzelner Senate oberster Bundesgerichte muss der in der Verfahrensordnung vorgesehene Große Senat entscheiden.

Beim BVerfG ist für Divergenzen ohnehin die Entscheidung des Plenums vorgesehen. So ist letztlich nicht zu erkennen, wie durch die Bildung eines 3. Senats beim BVerfG die Einheitlichkeit der Rechtsprechung beim BVerfG ,,gefährdet" werden sollte. Es erscheint vielmehr der Verdacht, dass der überwiegende Teil der bisherigen 16 Verfassungsrichter ihre ,,Macht" nicht mit weiteren 3 Richtern teilen möchte und das Dekorum des ,,Bundesverfassungsrichters" für sich bewahren möchte. Bei den ohnehin zu knapp werdenden Räumlichkeiten des BVerfG müßte man dann wahrscheinlich auch noch bisher eigene Diensträumlichkeiten zumindest vorübergehend abgeben oder teilen. Tatsächlich wäre aber nicht auszuschließen, dass die Schaffung eines 3. Senates zu einem Aufbrechen der verkrusteten Strukturen beim BVerfG und zur Abwendung von der globalisierenden Betrachtungsweise der Grundrechte führen könnte.

Heute führt die starre, von Jahr zu Jahr immer wieder festgeschriebene Geschäftsverteilung in den Senaten dazu, dass neue rechtliche Gesichtspunkte beim gleichen Dezernat von vorn eherein keine Chance haben.

So ist es fast nationales Unglück, dass das Recht der freien Berufe von Verfassungsrichterin Renate Jaeger bearbeitet wird, die nie in ihrem Leben eigenen Kontakt zur Freiberuflichkeit hatte. Sie war eifrige (staatlich besoldete) Richterin in der Sozialgerichtsbarkeit. Auch ihr Ehemann ist staatlich besoldeter Richter (Frau Jaeger ist inzwischen geschieden, csk, Anm. v. 29.05.2003). Sie und ihr Mann waren nie mit dem Berufsrisiko des Freiberuflers belastet und haben nur die Erlebnisvorgabe des existenzmäßig abgesicherten Beamten.

Aus diesem persönlichen Erlebnisgeschehen, wird auch ihre angebliche Grundeinstellung verständlich, eine verfassungsrechtlich angefochtene Norm, wenn immer es nur geht, aufrecht zu erhalten.

Die Möglichkeit einer Änderung der Geschäftsverteilung ergibt sich für das Jahr 2000, nachdem der am ,,Demenz"-Beschluss vom 31.03.1998 beteiligte und deswegen schwer angegriffene Verfassungsrichter Dr. Kühling seinen vorzeitigen Rücktritt erklärt hat.

Für den Bürger, der noch an den Rechtsstaat und seine Grundrechte glaubt, ist dies alles depremierend. So wird auch der Ruf nach einem Bürger-Verfassungsgericht als privatrechtlicher Institution verständlich, das sich mit Nicht-Annahme-Entscheidungen des BVerfG zu Verfassungsbeschwerden von Bürgern zu befassen hätte und mit Professoren, Anwälten, ehemaligen Richtern und Bürgern besetzt sein sollte. In diesem Zusammenhang sollten auch die Namen der an einer Nicht-Annahme-Entscheidung mitwirkenden Bundesverfassungsrichter zur Veröffentlichung freigegeben sein.

Käme ein solches Bürger-Verfassungsgericht letztlich rechtspolitisch nicht auch dem BVerfG selbst zugute?

Dr. D. Ehrlich
___________


1) Hierzu auch R. Wahl: Kann es die Gesundheit und das Leben kosten, in einem Rechtsstaat sein Recht zu wollen?, NJW 1999 S. 1920
2) Leutheuser-Schnarrenberg: Neue Dimensionen des Politischen (Zur schleichenden Umdeutung der Grundrechte), Zeitschrift für Rechtspolitik, Heft 8 (August 1999) S. 313
3) Pfeifer: Der BGH - nur ein Gericht für das Grundsätzliche?, NJW 1999, S. 2617(2618 B)
4) NJW 1998, S. 1778
5) Entlastung des Bundesverfassungsgerichts (Bericht der Kommission), Bundesministerium der Justiz, Januar 1998; S. 55
6) BVerfGE 65, 1 ff.
7) BVerfGE 23, 191/207; 33, 1/11; 92, 91/107


Quelle
http://www.storm-knirsch.de/ehrlich.htm

(Ersteinstellung am 8. April 2010 - aktualisiert am 19. Februar 2021)

geschrieben am 19.02.2021
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Autor K13online
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